Hé, het is ons geld voor passend onderwijs

Tekst Anka van Voorthuijsen - 6 oktober 2018 - 8 Minuten om te lezen

Het ontbreekt aan controle en inspraak bij de besteding van het geld voor passend onderwijs. De wetgever heeft er een medezeggenschapsketen (zie onderaan dit artikel) voor gesmeed, maar die constructie functioneert niet goed. De bevoegdheden van de verschillende medezeggenschapsorganen overlappen elkaar soms, wat onhandig is. Er vallen tegelijkertijd gaten in de gekozen structuur.Dat blijkt uit nieuw onderzoek, dat de uitkomsten van twee eerdere rapporten bevestigt. Belangrijke conclusie en aanbeveling: de gmr moet een grotere rol pakken bij de besteding van het geld voor passend onderwijs.
Scholen hebben nu ruim vier jaar ervaring met passend onderwijs en de bijbehorende medezeggenschap. Elk samenwerkingsverband (swv) heeft een ondersteuningsplanraad (opr). Scholen hebben al veel langer eigen mr-en en bovenschools de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden (gmr). Voor het passend onderwijs sluit de inzet van de diverse medezeggenschapsorganen niet goed op elkaar aan, constateert het nieuwste onderzoek in opdracht van het Expertisecentrum Onderwijsgeschillen. Eerdere studies van de Rekenkamer en de Onderwijsinspectie concludeerden al dat er nog te veel onduidelijkheden zijn bij de besteding van het geld voor passend onderwijs en dat de governance en verantwoording beter moeten.

Knelpunten

Op zoek naar meer details over de onduidelijkheden gaf het Expertisecentrum Onderwijsgeschillen Pieter Huisman (Erasmus School of Law) en René Flippo (rFAdvies) begin dit jaar opdracht om de medezeggenschapsketen te onderzoeken. Dat gebeurde bij drie samenwerkingsverbanden: twee in het primair onderwijs en één in het voortgezet onderwijs. Er ligt inmiddels een rapport: ‘De medezeggenschapsketen in passend onderwijs. Juridische knelpunten en oplossingen’.
Wat gaat er mis in die veronderstelde medezeggenschapsketen? Functioneert de ondersteuningsplanraad zoals van tevoren was gedacht? Is er wel een ‘countervailing partner’ voor het swv, een stevige tegenmacht, die tegenwicht biedt en inhoudelijke argumenten heeft ten opzichte van de bestuurders van een samenwerkingsverband?
Dat wás de bedoeling, maar kan de ondersteuningsplanraad die rol inderdaad vervullen? En zo nee: moet de wet dan worden aangepast?
Eén van de conclusies: aanpassing van de wet is niet nodig. Het loopt weliswaar nog niet helemaal lekker, maar dat kan binnen de bestaande regels en structuren worden opgelost. Er is wél een duidelijke aanbeveling in de richting van de gmr-en: die staan nu behoorlijk buitenspel als het gaat om de inzet van de middelen bij passend onderwijs. De gmr moet actiever worden en een duidelijker rol pakken, adviseren de onderzoekers.

Controle en inspraak

Wie let er nu dan op de inzet van de middelen (2,4 miljard in 2016) bij passend onderwijs? Eigenlijk niemand, signaleert dit nieuwste onderzoek. Er is (te) weinig controle en inspraak binnen de samenwerkingsverbanden waar het geld voor passend onderwijs binnenkomt. De opr gaat over het ondersteuningsplan, maar als dat is goedgekeurd kijkt de opr niet meer naar wat er waar met het geld gebeurt.
In de praktijk blijkt een van de onderzochte swv’s de schoolbesturen vrij spel te geven bij het verdelen van de middelen. Er hoeft geen verantwoording afgelegd te worden en dat is natuurlijk vreemd. Bij welke leerlingen komt het budget terecht en wat krijgen die zorgleerlingen precies voor hulp? De diverse medezeggenschapsorganen zijn nauwelijks betrokken bij de inhoudelijke keuzes die worden gemaakt.
De verantwoording die samenwerkingsverbanden en schoolbesturen daarover wel afleggen, voldoet niet. De checks & balances zijn zwak ontwikkeld, concludeerde de Rekenkamer al in haar onderzoek uit 2016. Terwijl het juist de bedoeling van de wetgever was om de geldstromen via de ‘operatie passend onderwijs’ te decentraliseren en de rol van de medezeggenschap te versterken.
Dat komt dus niet goed uit de verf, blijkt ook weer uit dit nieuwste onderzoek. Zeker als een swv met het schoolmodel werkt en het beschikbare geld beleidsarm, op basis van leerlingenaantallen, over de verschillende schoolbesturen wordt verdeeld, is er nauwelijks controle op de inzet van de middelen.

Bovenschools

Het is vreemd dat gmr-en buitenspel staan bij passend onderwijs, toch een zaak van bovenschools beleid: het geld komt bij het samenwerkingsverband terecht, waarin de verschillende schoolbesturen zijn vertegenwoordigd. Het swv-bestuur verdeelt de middelen. Dat kan op verschillende manieren gebeuren: een bedrag per leerling, per schoolbestuur of als maatwerk op basis van de zorg die een school vraagt.
Ook al zijn er bij elk swv’s meerdere gmr-en betrokken, de gmr-leden zouden een veel duidelijker rol moeten pakken bij de verdeling van de middelen voor passend onderwijs aan de scholen, zegt medezeggenschapsadviseur Marcel Koning van de Algemene Onderwijsbond. “In de gmr denkt men vaak, ten onrechte, dat de opr daar over gaat. Maar in dat stadium heeft de gmr wel degelijk adviesrecht, zie artikel 16 lid 2 van de WMS.”
Om het gesprek te openen moet de gmr allereerst zien waar het geld stroomt. In de begrotingen van schoolbesturen is budget voor passend onderwijs vaak alleen onder ‘inkomsten’ terug te vinden, niet geoormerkt als extra zorg. Het komt in zulke gevallen weinig voor dat het schoolbestuur er een eigen zorgbeleid voor heeft opgesteld. Ten onrechte, zegt Koning: “Bij het schoolmodel komen de middelen beleidsarm bij de schoolbesturen terecht. Dan moet het schoolbestuur wel echt beleid rondom het aanbod van passend onderwijs maken.” Zulk beleid, te bespreken in de gmr, gaat zowel over de organisatie als over de bekostiging van de extra zorg binnen de scholen van het bestuur. Koning: “Het gaat ook om personeelsbeleid zoals professionalisering, formatiebeleid en taak- en functiedifferentiatie.”
Dit alles raakt aan het schoolplan dat per school wordt gemaakt en daarmee onder het instemmingsrecht van de mr valt. Bovenschools onderwijskundig beleid rond zorgleerlingen en personeelsbeleid dat daarmee samenhangt is ook een gmr-zaak, wederom met instemmingsrecht. Die onderwerpen moeten volgens de wet in het schoolplan worden beschreven.
De gmr moet zich meer gaan bemoeien met wat er in het samenwerkingsverband gebeurt, adviseert Koning dan ook. “Het probleem zit ‘m mede in het vaak ontbrekende contact tussen opr en de gmr, en tussen de gmr en de verschillende mr-en. De gmr zou daar een belangrijke en verbindende functie kunnen en moeten hebben.”

Tegenmacht

Voor passend onderwijs geldt net als overal de noodzaak van good governance, waarbij het bestuur tegenwicht krijgt van de medezeggenschap. De opr is in theorie zo’n countervailing partner, maar het recente onderzoek zet vraagtekens bij de praktijk. Er functioneert overal wel een opr, maar of die als een serieuze ‘tegenmacht’ inhoudelijk opgewassen is tegen de professionele swv-bestuurders, lijkt twijfelachtig. Veel opr-en hebben moeite om kandidaten te vinden. De deskundigheid (vooral bij ouders en leerlingen) laat nogal eens te wensen over. Ervaren opr-leden moeten afscheid nemen als hun kind van school gaat, waardoor steeds veel deskundigheid verdwijnt. Het valt voor leden vaak niet mee om met de bestuurders echt een inhoudelijk gelijkwaardig gesprek te voeren, ook omdat er altijd sprake is van een informatie-achterstand bij de opr. Hoe kunnen ze dan een goed oordeel vellen over de stukken die ze voorgelegd krijgen?
De wetgever twijfelt daar zelf net zo goed over, blijkt. Uit het eerdere onderzoek van de Onderwijsinspectie: ‘Hoewel de leden hun rol in de opr op een serieuze manier invullen en ondanks de waardering voor die rol vanuit bestuurders en directeuren is de opr in het geheel van checks en balances in de governancestructuur van weinig betekenis.’ Het opvangen van dit gat in de medezeggenschap is een belangrijke taak voor de gmr, aldus Koning.

Gmr, wat nu?

De gmr die passend onderwijs onder de loep neemt kan beginnen met vragen over de (effecten van de) geldstromen, adviseert Paul Hellings, stafmedewerker bekostiging en financieel toezicht bij de AOb.
Hieronder een paar voorbeelden van zulke vragen.

• Wat staat er in het strategisch beleidsplan van het schoolbestuur geformuleerd over passend onderwijs en hoe is dit financieel vertaald in de begroting?
• Hoeveel geld ontvangt het schoolbestuur en het samenwerkingsverband voor passend onderwijs en hoeveel geld wordt ingezet?
• Wie wordt voor hoeveel tijd ingezet op het terrein van passend onderwijs?
• Zijn er door het schoolbestuur en het samenwerkingsverband vooraf meetbare doelen geformuleerd voor de inzet van middelen passend onderwijs? Zo ja, zijn deze doelen bereikt?
• Op welke wijze is de verantwoording over passend onderwijs geregeld bij het schoolbestuur en het samenwerkingsverband?

De antwoorden op deze vragen maken duidelijk op welke punten het swv en de scholen hun praktijk van passend onderwijs kunnen verbeteren.

Schakels van de keten van medezeggenschap

Elk samenwerkingsverband passend onderwijs bestrijkt organisatorisch een groot gebied terwijl scholen er ieder apart mee te maken hebben. De medezeggenschap kan niet bij een van de partijen liggen en daarom heeft de wetgever een medezeggenschapsketen bedacht met meerdere schakels.
Schakel 1: mr van het swv. Medezeggenschapsraad van personeel dat bij het samenwerkingsverband (swv) in dienst is, of daar is gedetacheerd. Dat kan personeel zijn dat werkzaam is op een school, bij de centrale dienst of het samenwerkingsverband zelf. In dit type mr zitten geen ouders of leerlingen.
Schakel 2: opr (ouders, personeel en leerlingen). De ondersteuningsplanraad heeft instemmingsrecht op het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband, inclusief de meerjarenbegroting. Dit ondersteuningsplan is eigenlijk een optelsom van alle ondersteuningsprofielen van de afzonderlijke scholen: het regelt dat er een dekkend zorgaanbod voor alle leerlingen is in de regio. Het instemmingsrecht van de opr betekent ook instemming met de verdeling van de middelen.
Schakel 3: mr van elke school. Heeft adviesbevoegdheid op het ondersteuningsprofiel van de eigen school. Daarin staat welke zorg deze school kan bieden aan de leerlingen.
Schakel 4: gmr van elk schoolbestuur. Heeft adviesbevoegdheid over de verdeling van de financiële middelen over de scholen.
Tussen de schakels zit enige overlap. In de (meerjaren) begroting waar de opr instemmingsrecht op heeft kunnen keuzes staan die van invloed zijn op het personeel van het swv. Dat ook de mr van het samenwerkingsverband op onder- delen advies- of instemmingsrecht heeft leidt tot een rare situatie.
Het lijkt niet altijd duidelijk wat precies een zaak is voor de mr van het swv en wat het terrein is van de opr. Zo’n situatie vraagt de inzet van gezond verstand, stellen de onderzoekers. Wie goede ervaringen of tips heeft op dit gebied: deel ze, via het project Versterking Medezeggenschap, adviseren ze.

Verschenen in infomr 3/2018